法治中国温州探索 影响温州法治进程的那些人和事

　　编者按：

　　10月20日至23日，中共十八届四中全会在京召开，研究全面推进依法治国若干重大问题。这是社会主义法治国家建设的一个里程碑。我市自2006年吹响“法治温州”建设号角，八年间坚持不懈地为“法治中国”建设进行有益探索。民告官、行政应诉、申报较大的市……看到这些关键词，很多人会想到背后曾轰动一时的法治事件，这些事件一定程度上推动了温州法治进程不断前行。本版今天推出“影响温州法治进程的那些人那些事”特别报道，记录法治中国在温州的大胆实践与创新探索，为下一步深化“法治温州”建设带来更多启迪。

　　●1987年

　　温州开始申报“较大的市”。27年来，追梦动作不断：省政府先后4次向国务院专题请示；我市全国人大代表不断地向全国人大提交议案或建议，恳切要求将温州市列为“较大的市”。今年9月，立法法修正案草案在中国人大网公布。立法法修正案草案将“较大的市”的范围拓展到“其他设区的市”。

　　●1988年

　　苍南县农民包郑照的一次“讨个说法”举动，演变成一场举世瞩目的“农民告县政府”官司。虽然包郑照最终没有赢得这场诉讼，但在“民告官”后不久的1989年3月，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，“民告官”案件从此有法可依。

　　●2005年

　　11月1日，《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》发布，在全省范围内率先推行行政首长出庭应诉制度。2010年，市政府还发布《关于实行行政败诉案件责任追究的通知》，规定行政首长出庭应诉纳入依法行政工作考核范围。随后，行政首长出庭应诉率开始逐年提升。

　　●2006年

　　7月10日，市委举行九届八次全体会议，审议通过了《中共温州市委关于建设“法治温州”的决定》。“法治温州”建设的八年间，法治政府建设深入推进，行政管理体制改革不断深化，我市在减少审批环节、压缩审批时限、简化审批程序上大力度地创新和突破，努力打造行政审批“高速通道”。

　　●2012年

　　温州两级法院打开受理破产案件的大门。大量破产案件涌入法院，法律又没有明确规定审理期限，这让破产审判的推进过程困难重重。为此，温州法院创新破产审判模式，对试行简化审理程序的破产案件，一般在裁定受理后六个月内审结，走出了企业破产审判的“温州模式”。

　　●2014年

　　3月1日，《温州市民间融资管理条例》正式施行，这是全国首部金融地方性法规和首部专门规范民间融资的法规。《条例》终结了民间融资无人管理、无人服务、无人尽责的状态，拓展了民间合法融资的领域和渠道，使得民间融资合法化。

　　新中国“民告官”第一案催生《行政诉讼法》

　　1988年的秋天，苍南县农民包郑照的一次“讨个说法”举动，竟然演变成一场举世瞩目的“农民告县政府”官司。这场后来被冠以“中国民告官第一案”的官司，加速推进了我国《行政诉讼法》的诞生。

　　当时，家住苍南县舥艚镇(现隶属于龙港镇)的包郑照，经镇城建办批准，建造了3间3层的楼房。县里认为，房子建在防洪堤上，影响河道防汛，在多次劝说、下达强制拆除决定无果后，于1987年7月4日，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。

　　这3间房是包郑照用大半辈子积蓄盖起来的，炸了等于要了他的命。被强拆了房子而自感走投无路的包郑照，因此一纸诉状将县政府告上了法庭。

　　1988年8月25日，温州市中级人民法院开审此案。《人民日报》、新华社、中央人民广播电台等26家新闻单位的近50名记者，齐聚在当时充当临时审判庭的苍南电影院内采访新中国“民告官”第一案，能容纳千人的电影院内，几乎座无虚席。

　　时年61岁的包郑照，捧着一个水烟壶走上法庭。因为听不懂普通话，由其次子包松村代为翻译发言。在诉状中，他要求时任苍南县县长黄德余确认其房屋的合法性，赔偿经济损失，并追究主要责任人的法律责任。

　　法庭上，包郑照的代理律师出示71份证据，发表了3万余字的代理词；县政府的代理律师也发表了16页的代理词，庭审一直持续到当晚10点。3天后，一审判决认定，包郑照的建房手续未经水利部门同意，属于手续不全，苍南县政府对其进行强行拆除，是有法律依据的。包郑照不服这一判决，向省高院提出上诉。1988年12月，浙江省高院做出终审判决：驳回上诉，维持原判。

　　首例“民告官”画上句号，虽然包郑照最终没有赢得这场诉讼，但在“民告官”后不久的1989年3月，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，“民告官”案件从此有法可依。

　　当时任审判员之一的李炳权说，作为一名年轻的法律工作者，能见证和参与“第一案”，算是职业生涯的一件幸事。对于案件本身，固然可以留下适用什么法律的争执，但这个官司的真正意义，显然远远超越了官司本身。李炳权说，整个庭审过程，都严格依照法律程序，不存在外界猜疑的“领导招呼”的问题。“我们还是希望包郑照能赢下这场官司，这样，官司更具有彪炳性意义，也排除了老百姓‘官官相护’的担心。当然，我们得尊重法律。”

　　27年追梦地方立法权终迎《立法法》修改曙光

　　“如果今年《立法法》还没修改，明年全国‘两会’期间我可能还将提交人大代表建议，继续为温州争取‘较大的市’而呼吁。”全国人大代表、温州晚报“雪君工作室”主持人郑雪君说。

　　为了温州能够成为“较大的市”，她连续两次在全国人大会议上提交建议。同样为这件事，温州已经坚持努力了27个春秋。

　　我市是全国首批沿海开放城市之一，今年是全面深化改革的开局之年，将进一步规范、完善各项社会管理制度。然而，由于没有立法权，很多关键环节就“卡”在法律上，无法甩开膀子干。因此，温州一直渴望成为“较大的市”，那样就拥有地方立法权，可以制定地方性法规和地方人民政府规章。

　　1987年，温州踏上征程，开始申报“较大的市”。27年来，追梦动作不断：省政府先后4次向国务院专题请示；我市全国人大代表不断地向全国人大提交议案或建议，恳切要求将温州市列为“较大的市”。但从1994年以后，国务院暂停了“较大的市”审批工作。

　　去年全国“两会”期间，郑雪君在浙江代表团审议政府工作报告会议之后，追上时任国务院副总理张德江(现任中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长)，请他回应温州何时才能获批成为“较大的市”；今年全国“两会”期间，郑雪君再次瞄准机会向张德江委员长询问温州希望获批“较大的市”的后续进展情况。张德江笑答：“马上就要启动了，有希望了！”

　　曙光，终于在不久前乍现。立法法的修改已经列入十二届全国人大常委会五年立法规划和2014年立法工作计划。8月25日，立法法修正案草案首度提请全国人大常委会审议；上月，立法法修正案草案在中国人大网公布，向社会公开征求意见。立法法修正案草案将“较大的市”的范围拓展到“其他设区的市”。这意味着包括温州在内的全国282个设区的市，都将可以一同享有地方立法权。

　　“法治温州”建设八周年法治进程不断前行

　　2006年7月10日，市委举行九届八次全体会议，审议通过了《中共温州市委关于建设“法治温州”的决定》。按照省委十一届十次全会关于建设“法治浙江”的重大部署，紧密结合温州实际，市委作出了建设“法治温州”的重要决策。

　　《决定》提出，建设“法治温州”是一项长期任务，是一个渐进过程，是一项系统工程。到“十一五”末，社会主义法治理念进一步确立，社会主义民主政治更加完善，法治政府建设不断加强，司法体制改革加快推进，依法治市工作得到全面落实，形成办事依法、严格执法、公正司法、知法守法的法治环境，努力在经济、政治、文化和社会生活的法治化水平整体上走在全省前列。

　　是年8月25日，市委召开“法治温州”建设工作会议，部署“法治温州”建设工作。会议强调，要以科学发展观为指导，牢固树立社会主义法治理念，深入实施“五五”普法，扎实推进“法治温州”建设，不断提高我市经济、政治、文化和社会各领域的法治化水平，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供法治保证。

　　“法治温州”建设的八年间，法治政府建设深入推进，行政管理体制改革不断深化。经过多轮许可事项清理以及大规模的非许可审批事项清理，我市在减少审批环节、压缩审批时限、简化审批程序上大力度地创新和突破，努力打造行政审批“高速通道”。在此基础上，2014年3月，全市政府效能建设工作会议召开，吹响新一轮政府效能革命的号角。8月底，市政府常务会议审议通过市级部门权力清单、财政专项资金管理清单并被晒上五级政务服务网，加之8月初出台的首份负面清单，市政府已比原计划提早两个月，全面兑现了自我革命的承诺，率浙江省之先推行“三单一网”。

　　出台首部民间融资管理地方法规45亿温州民资主动登记

　　今年3月1日《温州市民间融资管理条例》正式施行，这是全国首部金融地方性法规和首部专门规范民间融资的法规。

　　“《条例》终结了民间融资无人管理、无人服务、无人尽责的状态，拓展了民间合法融资的领域和渠道，使得民间融资合法化。”参与《条例》起草的浙江大学光华法学院教授李有星如是说。其中，首次对民间借贷进行备案的规定最受关注。

　　《条例》为民间借贷、企业定向债券融资、定向集合资金等三大民间融资通道“正名”，同时对民间融资的概念范围以及监管主体进行了明确。李有星认为这将助推解决“民间资金多、投资难，中小企业多、融资难”的“两多两难”问题。

　　《条例》推动民间借贷由“熟人借贷”转向“市场借贷”。按规定，“单笔借款金额300万元以上”、“借款余额1000万元以上”、“向30人以上特定对象借款”等民间借贷情形必须备案，温州市民不仅可以前往7家民间借贷登记服务中心进行登记，还可通过网络远程来备案。“现在市民在借贷后备案登记的意识提高了很多，不在强制备案标准内的市民也会来登记，让自己更放心。”永嘉金融办主任陈丐法说。

　　市金融办数据显示，截至10月9日，全市共备案民间借贷3495笔，总备案金额44.99亿元，平均每笔备案金额128.73万元，平均年化利率为15.64%。

　　此外，为了拓展企业融资渠道，《条例》创新的定向债券融资和定向集合资金也均已落地。3月18日，沪光集团通过与中新力合合作发行定向债，登记发行金额为5000万元，首期已成功融资3000万元。3月28日瑞安华峰民资管理公司和温州中安民资管理公司首批获得募集定向集合资金的受理通知书，金额分别为1亿元和3000万元。中安民资管理公司在拿到通知书后不到一个月的时间就完成资金筹集，资金全部投向温州一家民营医院。

　　司法行政良好互动行政首长出庭应诉率逐年提升

　　上世纪80年代末，因自家房屋被强拆，苍南县舥艚镇农民包郑照将苍南县政府告上法庭，此举叩开了行政诉讼的大门。

　　1990年，《行政诉讼法》开始实施。2003年9月，经鹿城法院建议，鹿城区人民政府制定发布《鹿城区行政首长出庭应诉制度》，在温州率先开展行政首长出庭应诉工作。2005年11月1日，《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》发布，并于次年1月1日实施，这标志着温州正式在全省范围内率先推行行政首长出庭应诉制度。

　　《暂行办法》推行的第六天，龙湾法院开庭审理一起行政诉讼案件，但当时作为被告的龙湾区某局局长，以外出开会为由没有到庭。

　　温州中院行政审判庭副庭长许旭东分析，局长不愿意出庭应诉的原因很多，其中最关键的还是理念问题。“一般而言，引发行政诉讼是因为民众对行政机关作出的相关行政行为不服，被告主体应为行政机关本身。可在部分局长眼中，他们坐上被告席，好像自己成了被告，觉得很没面子，压力很大。其实，通过司法途径解决纠纷，是理念上的一种进步。”

　　为促进行政首长出庭应诉制度的有效实施，2010年，市政府还发布《关于实行行政败诉案件责任追究的通知》。规定行政首长出庭应诉纳入依法行政工作考核范围，未按规定落实行政首长出庭应诉制度的，对直接责任人员给予警告、记过、记大过处分；对直接负责的主管人员给予记过或记大过处分；造成严重后果或恶劣影响的，分别给予降级或撤职处分。

　　《通知》实施以来，行政首长出庭应诉率开始逐年提升，从2009年的72.13%上升到去年的98.35%。据许旭东透露，目前，行政首长出庭应诉制度已写入新《行政诉讼法》草案中。“现在最大的问题是‘出庭不出声’，希望局长能提高庭审参与度，适当表达自己的意见和想法。”

　　创新破产审判模式公开破产从羞答答到坦荡荡

　　前些年，谈起破产，很多人避而远之。而如今，温州中院民二庭庭长鞠海亭的办公电话时常处于占线状态，很多企业家主动向他咨询申请破产相关事宜。从被动到主动，这样的变化，并非一蹴而就。

　　2007年前，破产是国有企业的“专利”。直至《企业破产法》生效后，才正式把民营企业纳入调整范围中。但由于产权不清晰、职工无法安置、协调事项繁多等现实问题，对法院来说，破产案件审理仍是块烫手山芋。在温州，审理周期最长的一个破产案件，足足审理了14年。

　　2011年年底爆发民间借贷风波，保稳定，保企业，保金融，保发展，破产重组，迫在眉睫。2012年年初，温州两级法院打开受理破产案件的大门，越来越多的人希望通过破产重组为其撑起一把法律的保护伞。

　　大量破产案件涌入法院，法律又没有明确规定审理期限，为此，温州法院积极创新破产审判模式，对试行简化审理程序的破产案件，一般在裁定受理后六个月内审结。同时，“相同类别的问题打包解决”、“在债权人和债务人同意且不损害他人利益的前提下可加快审理进度”、“分配方案出台后即可结案”等新型审判模式应运而生。

　　此外，法院还开启“院长庭长带头办案”模式。目前，市县两级政府已拨款670余万元作为破产审判的援助资金，为破产案件审理提供支持和保障。去年，温州两级法院共受理破产案件198件，审结153件，分别占全省法院的57.2%和56.8%，走出了企业破产审判的“温州模式”。

　　

　　

本文转自：温州网