应适时调整农村建设用地结构

　　中共十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这意味着，全面把握农村集体建设用地的设置目的、构成及其经营性建设用地的动态调整，是建立城乡统一的建设用地市场的关键。以下提出两点建议。

　　第一，农村集体经营性建设用地不能仅限于过去的乡镇企业用地。现阶段，农村集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。其中，仅乡镇企业用地才算作经营性用地，才可以在符合规划和用途管制的前提下，进入城市的建设用地市场，享受和国有土地的同等权利。但问题在于，农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小，约占10%。如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，如此建立起来的所谓城乡统一的建设用地市场中，农村集体建设用地所占比重和发挥的作用就微不足道了。

　　而农村建设用地，是为了满足农村居民基本的自住房建设需要和公共设施建设需要的前提下，通过兴办乡镇企业增加农民的非农收入，其最终目的是让农民脱贫致富。因此，在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应该允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整。

　　十八届三中全会还提出，市场在土地资源配置中起决定性作用，这也应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要，按照市场规律进行如下动态调整。

　　其一，随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地。其二，在新农村建设中，由于旧村改造和新村建设使农村居民原有的宅基地得以集约使用，由此节省出的大量宅基地应允许调整为经营性建设用地并与国有建设用地同地入市。其三，即使是列入城市规划圈的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。

　　根据工业化、城市化、信息化和农业现代化协调发展的需要适时调整农村集体建设用地结构，实现经营性建设用地动态管理，才能构建起全国城乡统一的建设用地市场。

　　第二，城乡建设用地增减挂钩应在农村集体之间实现。近些年来，为了缓解城市建设用地的紧张状况，国土资源部在一些省市推行了城乡建设用地增减挂钩试点，基本做法是离城市偏远的农村将粗放使用或闲置的宅基地复垦为农地，然后将其建设用地指标平移到相关的城市，由政府将城市周边相应数量的农地征收为国有城市建设用地。这种做法与三中全会建立城乡统一的建设用地市场的精神并不相符。

　　应该改变以往城乡建设用地增减挂钩的方式，允许农村集体建设用地指标在农民(集体)之间流转，具体说，就是允许偏远地区的农民(集体)在将其节省的建设用地(包括宅基地)复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民(集体)，后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。