改革之城获深化改革加持：“农民第一城”温州龙港撤镇设市

2019-08-30 18:09:54

　　8月30日下午从浙江省政府新闻办公室召开的新闻发布会获悉，省政府发布：经国务院批准，民政部复函浙江省政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，以原龙港镇的行政区域为龙港市的行政区域，市政府驻地为镇前路195号。龙港市由浙江省直辖，温州市代管。

　　“改革桥头堡”温州的创举：农民集资建镇

　　龙港镇所在的温州是改革开放先行区、民营经济发祥地，曾凭借艰苦卓绝的改革探索，创造出以民本经济、市场经济、实体经济和有限有为有效的政府治理为核心内涵的“温州模式”。

　　改革开放初期，温州人迸发出巨大的活力，创造了无数“全国第一”。

　　龙港，是依靠持续的体制突围致富后的温州农民集资建设的全国第一座农民城

　　——在长期观察浙江改革开放发展史的浙商研究会执行会长胡宏伟看来，这是中国农民继家庭联产承包责任制、乡镇企业后的第三个伟大创造。

　　历史上的龙港原是苍南县方岩下村的渡头，因北依鳌江又地处苍南、平阳交界，1983年10月被批准建镇。

　　1984年6月，时任苍南县钱库区区委书记的陈定模主动请缨，带着7名干部和3000元开办费上任首任镇委书记，承诺在还是一张白纸，但拥有港口、交通优势的龙港探索出一条发动周边先富农民进城投资、推进农村城市化的道路。

　　为吸引农民进城，龙港镇实行户籍制度改革，以1984年中央文件中“允许农民自理口粮到集镇落户”为依据，规定凡在龙港购地建房、经商办企业的农民都可自理口粮迁户口进镇，并率先尝试将土地有偿使用权向农民开放。1984年7月，《龙港对外开放的决定》发布，公布8条政策，提出“谁投资谁受益，谁出钱谁盖房，鼓励进城，共同开发”。

　　1984年12月31日，首批登记建房交款的最后一天，一包包现金在简陋的镇政府“欢迎农民进城办公室”里堆成小山，原本认为千难万难的“造城”变得势不可挡。

　　次年1月2日，《人民日报》刊发《龙港镇发动群众集资建镇》的报道，编者按称“龙港镇仅一年多就兴旺起来，这种建设速度实在令人振奋”。

　　资料显示，到1987年，龙港进城农民达6300多户，集资投入2亿多元，建成区102万平方米。

　　1993年，在104国道钱仓路口，龙港竖起了由时任国务委员王芳题写的“中国农民第一城”牌匾和雕塑。

　　“小马拉大车”，多次探索“强镇扩权”

　　苍南县政府官网资料显示，如今的龙港下辖14个社区、171个行政村、22个居民区，辖区面积183.99平方公里，常住人口37.87万。2018年，龙港实现生产总值305亿元，财政总收入占苍南县的40%，达24.6亿元。在全国综合实力百强镇排名中，龙港列第17位。

　　龙港拥有庞大的人口和经济规模，但建制镇体制常使其受困于“小马拉大车”，为此进行过多次改革探索。

　　据国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组2014年7月发表的一份调研报告，建镇之初，龙港向县政府提出获得与县同等的审批权限，最终，县企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委一个章，龙港获得了极大的发展自主权，但到1990年前后，这些权力基本被收回。得益于此次放权，龙港工业产值占全县的比重从1984年的1.4%提高到1990年的28%。

　　1995年，人口占苍南县12%、工业总产值占34%的龙港被国家十一个部委列为小城镇综合改革试点，在行政管理体制、财政管理体制等方面获得部分县级管理权限，建立起浙江首个镇级金库。但随着2000年试点到期，不少权力再次被收回。

　　2009年，温州进行强镇扩权改革，龙港作为试点之一，扩充了土地使用、财政支配、行政审批、事务管理“四大权限”，并建立综合管理执法大队、行政审批服务中心等。两年后，龙港入选浙江首批小城市培育试点镇，进一步在地权、财权、事权等探索配套政策。

　　“几轮扩权一定程度上对龙港的发展起了推动作用，但不稳定的机制不能从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心上述报告指出，必须给予龙港更大的自主权，通过制度变革赋予其稳定的权力，“撤镇设市”是根本之路。

　　2014年底，国家发改委等十一部委印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，首批新型城镇化综合试点方案包括江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)，含计划单列市、省会城市、地级市、县级市(县区)、部分建制镇，其中仅有的两个镇是龙港镇、吉林安图县二道白河镇。龙港被赋予“镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点”的任务。

　　根据方案，龙港须厘清政府、市场和社会职能分工，明确县级单列管理基本定位，加快推行大部门制，完善社区服务与治理，调整优化人员结构和编制，压缩行政成本，探索多元化公共服务供给模式，建立完善城镇治理体系，配套推进城镇化相关制度改革；通过努力，探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式，为全国提供可复制、可推广的经验。

　　今年的龙港镇《政府工作报告》显示，去年该镇国家新型城镇化标准化试点通过验收，成为全国唯一镇级试点优秀单位。同时，以大部门、扁平化和县级权限下放为内容的行政管理体制改革得到国家发改委肯定并向全国推广，撤镇设市申报工作进入国家层面审核审批阶段。

　　今年以来“撤镇设市”提速

　　随着国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”，今年以来，龙港撤镇设市提速，“推动龙港撤镇设市”被接连写入浙江省、温州市、苍南县、龙港镇的《政府工作报告》。其中，镇政府工作报告指出，将按省、市、县三级政府部署，全面深化国家新型城镇化综合试点，力争实现撤镇设市，为特大镇体制改革提供全国样板。

　　3月19日，苍南县政府在温州市网络问政平台答复网友关于“龙港国家新型城镇化综合试点建设的几点建议”时表示：龙港人口规模、区域经济、城区资源环境基础设施、区域基本公共服务等各项指标均达到设县级市的要求，具备撤镇设市条件。根据国家11部委文件和设立县级市标准，温州市政府已逐级申报撤镇设市。

　　澎湃新闻查询发现，目前我国设立县级市的标准仍是1993年民政部《关于调整设市标准的报告》，其中规定，少数经济发达、已成为该地区经济中心的镇，确有必要的可撤镇设市。设市时非农业人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非产业的人口不低于8万。地方本级预算内财政收入不低于人均500元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总产值中工业产值高于90%。

　　“按照上述指标，龙港很早就具备了撤镇设市的硬件条件，对建市的期盼和尝试也已持续多年。”浙江大学区域和城市发展研究中心执行主任陈建军教授告诉澎湃新闻，此番获批后，龙港将获得独立的财政权、规划权，更大范围的执法权和更多用地指标，为提升区域竞争力提供了巨大的制度红利。他认为，在今后城市化进程中，龙港必须以更开放、包容的姿态与周边城市，尤其是苍南县、鳌江镇等实现一体化发展。