改革国有资产监管体制重在实现三个转变

　　目前的国有资产监管体制源自于十六大报告关于国有资产监管体制改革的论述，它的运行已经十年，而且取得了良好效果。但伴随着国有企业改革的不断深化，国有资产监管体制也要进行相应的变革。变革的方向在哪里，路径在何方，需要进行探讨。

　　基于发展混合所有制带来的国有企业产权变革，改革目前的国有资产监管体制重在实现三个转变，即国有资产监管体制由国资委、国资委监管企业两个主体转变为国资委、国有资本管理机构、国有资本出资企业三个主体；国资委由出资人、董事会的双重职责向“干净”的出资人转变；国资委监管企业由国有资本管理职能和业务经营职能，向国有资本管理职能或业务经营职能的转变。

　　一、对现行国有资产监管体制的基本判断

　　现行国有资产监管体制有两个主体：国资委、被监管国有企业。国资委作为监管主体，定位于履行出资人职责，实行“管资产和管人、管事相结合”。就目前来说，“管资产”是指企业实物资产的安全甚至运营。“管人”则是指企业董事、高管的任免。“管事”则是指企业的投资、业务确定、发展战略、合并重组等事项的核准或审批。显然，这“三管”涉及的都是企业的事情。因此，说国资委在管企业，这反映国资委工作的实际。而且，我们明确地将国资委履行出资人职责的企业称之为国资委监管企业，这也说明了国资委监管的不是国有资产而是国有企业。

　　国资委直接监管国有企业，这有其客观现实。因为这些国有企业多数都是国有独资，即使不是，它的股权也都是国有股权。这些国有企业多数都是按《企业法》登记，它们没有董事会。即使有企业按《公司法》登记，但因为是国有独资，可能建立了董事会，但也不能发挥应有的作用。这种董事会治理的缺失，使国有企业治理方式实行的是总经理负责制。在这种情况下，国资委说是履行出资人职责，但它实际履行的是出资人、董事会双重职责，从而超出了出资人职责的定位。

　　作为国资委监管国有企业，它们多数为1998年撤销行业主管部门时，由其管理的国有企业捆绑打包后组建的。企业组织形式基本上是由集团公司、二级法人企业、三级法人企业甚至更进一步低层级的法人企业组合而成的法人企业联合体。上级对下级的法人企业具有控股关系，作为独立法人，它们的权力来自于《企业法》或《公司法》，它们之间是一种交易关系，而非管理关系或合作关系，结果是作为同一集团的各法人企业之间常常是在竞争。目前，国有企业集团公司的职能主要有两个：一是旗下法人企业的国有资本出资人；二是旗下法人企业的管理者。作为国有资本出资人，它本应关心的是国有资本收益或基于国家需要的战略性配置。但在实际运行中，集团公司追求的是旗下更多的法人企业及法人企业的规模，以及利用出资人权力对法人企业进行战略管控，如决定高管任免、业务及经营取向、业绩考核等。所以，国有企业集团公司并非是从事生产经营活动的企业，而是生产经营活动企业的投资者和管控者。

　　十八届三中全会《决定》提出，“积极发展混合所有制经济”。未来，国有资本、非国有资本共融发展的混合所有制企业，应该是国民经济中的常态型企业。这就要求国资委监管的国有企业需开放股权，允许更多的非国有资本进入，这不仅包括竞争性领域甚至也应包括自然垄断领域的国有企业。开放股权，引入非国有资本后，即使企业为国有控股，国资委也不能像国有独资企业那样进行直接治理，因为这超越了国资委履行出资人职责的权限，结果可能会导致非国有资本不愿进入甚至可能进入退出，国有企业发展混合所有制经济就成了空话。此时，国资委只能是同其他出资人对多元产权国有企业进行共同治理。这就要求对目前的国有资产监管体制进行改革。

　　同时，开放股权后，目前的国有企业集团公司也需进行变革，不再具有国有资本出资人和业务经营的双重职责，或者是转变为国有资本的管理者，或者是转变为仅从事业务经营的企业。作为国有资本出资人，它就是国有资本管理机构，持有并管理多元产权主体企业中的国有股权。作为业务经营者，它不再是法人企业联合体，而应该是由各出资人组成的一级法人企业，在企业内部是各独立核算的业务单元，即使存在独立的法人企业，它也应只是作为企业的战略性业务单元。

[1]  [2]  下一页  尾页