4内疾困扰用地方式转变:主体责任不明确 报批时间长

　　四大内疾困扰用地方式转变

　　“土地怎么用是政府主要领导说了算，国土部门很难约束”

　　“土地节约集约这项工作是大势所趋，但主体责任不明确，国土部门来牵头在地方上‘有名无实’。”中西部一些基层国土干部表示。

　　我国于2014年9月1日正式施行《节约集约利用土地规定》，将遏制土地浪费行为作为国土管理工作的头等大事，但本刊记者在东中西等10个省区市与基层国土部门干部进行深入交谈后发现，对于土地节约集约工作，到底“谁来管、怎么管、管多宽”仍然存在相关规定刚性不足，缺乏约束机制和具体标准等问题，执行层面面临“硬伤”。

　　主体责任不明确

　　中西部一些基层国土干部在接受本刊记者采访时表示，《节约集约利用土地规定》走的是“小二管大王”的路子：在地方，土地怎么用是政府主要领导说了算，国土部门很难约束。“说得再直接点，领导定的用地要求，我们如果不给配好，那肯定是不行的。”

　　黑龙江省某市一位国土干部举例说，国土部门想要准确计算出土地收益和产出比，需要税务、发改、工信等部门提供数据，但这些部门往往不愿提供，即使提供了，数据有时也不准确。“我们没权力要求其他部门无条件支持国土工作，这样在摸清土地‘家底儿’和供后监管两个关键环节都是‘睁眼瞎’，很难根据实际情况拿出节约方案。”

　　基层国土干部认为，土地节约集约应该靠地方政府牵头开展工作，将共同责任机制有效建立起来，才能将工作推向实际应用层面。

　　规定刚性不足

　　记者在湖南省采访时，当地一位国土干部用“只听脚步响，不见人下来”形容当前土地节约集约利用的相关规定刚性不足，缺乏约束机制和具体标准。

　　内蒙古乌海市、浙江省杭州市、黑龙江省牡丹江市等地的国土干部认为，从2008年国务院出台3号文件提倡节约使用土地算起，国家开展节地工作也有六七年了，但更多是体现在口号和概念上，缺乏具体标准，是看得见、摸不着。“土地使用效益究竟用什么指标来衡量才能体现出节约集约效果？2014年9月1日实施的《节约集约利用土地规定》也没有给出明确答案。”

　　“垂直管理，垂而不直”是一些国土干部认为土地节约集约很难在地方顺利开展的重要原因。目前，我国地市级的国土局长是由省国土厅任命，但其他人事、财政权力还握在地方手上，缺乏独立性的管理机制使得地方国土部门对供地控制和节约集约利用很难做到有效监管。

　　江西省国土资源厅规划处处长周国员说，当前国土部门省以下双重管理的体制，让基层国土局长像个“小媳妇”，抓得太严，地方领导有意见，放得太开，上级国土部门又要追究责任，国土局长夹在中间，两头受气。

　　规划浪费是最大的浪费

　　土地利用总体规划、经济社会发展规划、城市总体规划这三个规划圈定了我国城市发展的总体框架。“土地节约一定要抓规划，科学的规划是最大的节约，规划浪费才是最大的浪费。”浙江省国土厅总规划师盛乐山的话代表了基层国土干部的普遍观点。“土地规划应该具有延续性，才能达到节约的目的。像澳大利亚的堪培拉，现在实施的还是100年前制定的规划，仅有少量变动，而在我国很多地方，往往是一任领导一个规划。”

　　一些基层国土干部认为，虽然现在各项规划都由专业机构来做，但最终“拍板”或修改规划实际都要以“一把手”的意志为转移，规划的科学性和合理性有时难以保证，“领导跟着项目走，规划跟着领导走”的现象比较突出。

　　中部地区一位国土干部说，土地利用总体规划的刚性约束不强，基层国土部门就像“地主家的丫鬟——只带钥匙不做主”，规划处整天都在根据领导的发展要求修改土地规划，土地出让搞得“东一块儿、西一块儿”，粗放低效现象较为严重。

　　此外，土地利用总体规划、经济社会发展规划、城市总体规划这三个规划目前处于“各规各批”状态。一方面，规划期限不一致，土地规划是15年，城市建设规划是20年，经济发展规划是5年；另一方面，用地分类方式和规划范围也不一致，很容易出现“三规不协调”的问题。

　　东北一位地方国土干部向记者举例说：根据国家对百姓居住区设计规范的要求，规定当地要保证旧城改造后的居住区每天日照要达到2小时，新区要达到3小时，这样一来，前、后楼间距就要达到前楼高度的2.2倍，如果前楼高100米，中间楼间距就要达到200米，这样会浪费大量土地，甚至超出土地利用总体规划的面积。

　　基层国土干部建议，国家应对三个规划出台统一标准，规范三个规划的设计起点、期限和范围，并严格约束地方政府随意更改规划，从而确保土地利用总体规划的延续性和科学性，从根本上起到节约土地的目的。

　　报批程序时间长

　　目前，我国严格的“农转非”土地审批流程是保障18亿亩红线不被突破的重要手段。但记者在基层采访时发现，过于繁琐和长时间的土地审批手续备受基层国土干部“吐槽”，也导致了土地资源的变相浪费。

　　“现在土地报批程序时间太长，至少要3到6个月，一个土地审批要走15个部门，这还是区内的流程，涉及到国土部的就更多了。”内蒙古一位国土干部表示，这导致很多地方的建设项目都处于“未批先建”的违法状态。此外，同南方全年都可施工相比，北方气候条件决定其施工期较短，东北地区更是每年只有5个月的施工时间，项目建设和企业等不及如此长时间的土地审批。

　　部分受访的国土干部表示，由于土地审批手续过长，在土地审批过程中，一些原本需要用地的企业因产业或自身经营发生变化，不再需要土地，导致土地申请下来后闲置在政府手中。

　　基层国土干部认为，国家应本着“先责任后权利”原则，将大部分土地管理权和审批权下放到地方政府手中，只对土地规划严格控制，一旦突破就问责地方；同时在土地利用年度计划指标的范围内，地方政府怎么建设就不要再事事报批。

　　“土地节约集约的执行主体是地方政府，如果土地审批权限适当下放，地方也会有动力提高单位面积收益。”一位不愿透露姓名的国土干部认为，简政放权，缩短流程，同时让地方政府“戴着枷锁跳舞”，有利于土地的节约集约利用。(文/《瞭望》新闻周刊记者)