中美负面清单交换如何应对多重挑战

　　□本报记者汪闽燕

　　对话嘉宾:

　　单文华(西安交通大学法学院院长、教授)

　　李晶(华东政法大学中国自贸区法律研究院贸易法研究中心副主任)

　　两会期间,商务部部长高虎城在记者会上表示,中美投资协定谈判已经结束了文本谈判,目前将进入到交换负面清单的阶段。他同时强调,负面清单的交换对双方都是挑战。

　　为什么会是挑战?挑战体现在哪些方面?应如何应对?本期邀请国际法专家学者,为我们解析负面清单交换存在的挑战及中国的对策。

　　如果说文本谈判主要是宏观规则的博弈,那么清单谈判则是微观规则的较量,因为文本设定的是普适性的规则,清单则是关于特定部门和行业的规则。文本重要,因为牵涉全局,“牵一发而动全身”；清单也重要,因为牵涉到一个个具体行业和产业的开放与保护,牵涉其荣枯乃至生死

　　攻防战

　　记者:中美投资谈判目前进入交换负面清单的阶段,但对双方都是挑战。请问,为什么对中方是一个挑战?

　　单文华:中美的清单谈判对双方都是挑战。对中方是一个重大挑战很容易理解:因为中国过去在类似谈判中从来没有搞过负面清单(事实上即使是上海自贸区的负面清单也是在中美谈判之后才出现的,而且其主要目的之一正是为了“试水”中美投资条约谈成后即将向全国全面实施的投资负面清单),这是第一次,也就是说这是个新生事物。这就意味着我们需要从头开始研究和拟定这个清单。

　　这不是一件简单的事情,因为清单不仅仅要明确受到保护的行业和产业,还要明确具体用来保护这些行业产业的法律措施。换句话说,制定一个清单要求我们必须对全国的各个产业和行业都有一个清晰准确的认识:能不能对外资开放?开放到什么程度?采用哪些法律措施保护?保护多长时间?附加什么条件?等等。也就是说,我们首先要把家底摸得一清二楚,才可能在这个基础上提出我们的初步清单。而这还只是整个工作的第一步。

　　因为对方不会满足于我们的初步清单,并且一定会在此基础上提出进一步开放的要求。而中国是一个世界经济大国,不仅地大物博,而且与美国经济互补性很强。这就决定了美方对中方的扩大开放一定会“充满期待”。当然,具体要价如何将在实际谈判中逐步呈现出来。事实上,通过包括习奥会在内的各种渠道,美方已经多次表示希望中方能够在上海自贸区负面清单的基础上有较大的进一步投资开放承诺。可以预见,对中国而言这必将是一场艰难的攻防战。

　　挑战多

　　记者:对中方的挑战具体体现在哪些方面?

　　李晶:随着中美经贸关系日趋密切,中美之间的投资模式从美国向中国投资为主的单向投资流动为主,转向双向投资并重。中美双方都致力于推动自身的经济结构转型以及全球经济的再平衡。作为全球经济体量最大和市场潜力最大的两个国家,中美投资协议体现的是两个经济大国就经济发展和投资合作框架达成共识。但两国在经济政治制度、国内发展水平、利益诉求等方面存在很大的差异,因此会带来诸多挑战。

　　对中国的挑战有诸多方面。第一,负面清单的制定直接与产业的开放有关。哪些领域可以开放、哪些领域不能开放,这涉及到中国各行业的利益与中国的国家利益。比如美国希望中国开放金融服务、保险、云计算、数据中心服务、电子商务、医院、炼油、石化、音像和传媒业等行业,特别是中国的服务业和金融业面临进一步的开放。

　　第二,中美投资协定负面清单一旦达成,具有国际法上的效力,不能随意修订调整。因此,在中美负面清单谈判过程中,中国应当非常谨慎,同时加快国内外资管理体制改革进程。

　　第三,对中国外资管理体制的挑战,继而会影响到中国行政管理体制改革。实行负面清单管理模式,负面清单之外的领域,由投资审批制改为备案制。长期以来,中国形成了以外资准入审批为核心的外资监管模式,“重事前审批,轻事后监管”,事后监管的法律法规处于滞后发展状态。因此,要与中美投资协定谈判中的“负面清单”相衔接,当前外资管理体制改革亟待政府在宏观层面给出新的制度设计,特别需要完善外资准入国家安全审查制度,规范化与制度化反垄断审查工作等,弥合因现行政策法律修改与废除造成的监管空白与风险。

　　第四,在投资协定透明度原则下对中国投资立法的挑战。过去中国的投资立法是建立在外资三法的基础上,但随着改革开放的推进,该法律体系亟须进行修改完善。透明度原则要求所有有关投资的法律法规公开、信息公开和程序公开,有必要对我国投资立法进行梳理和重建。

　　第五,对国有企业的挑战。竞争中立原则要求为所有企业提供公平的竞争环境,消除对国有企业的优惠和对外资企业的歧视。中国垄断性国企将受到最大的冲击,包括石化、电力、电信、金融、机械制造等国企,将被迫加快进行国际化、市场化改革。中美投资协定会对中国经济制度改革产生“倒逼”作用。

　　第六,对知识产权保护的挑战。

　　第七,环境标准和劳工标准的提高。协议会提高中国的环境保护和劳动保护程度,提高国内成本,一定程度上会削弱国内企业的竞争力。

　　不轻松

　　记者:对美方的挑战又是什么?

　　单文华:对美方而言,中美的清单谈判并不轻松。这首先是因为中国是世界上极少数经济力量可以与其相提并论的国家。这决定了中国不仅需要对美方提出新的要求,也决定了中国“可以”对美方提出新要求。同时,中国还是一个转型经济体、一个有着各种经济复杂性的东方大国、一个有中国特色的社会主义国家。这些决定了中国所要提出来的要求很可能与美国所经历过的任何国家提出的要求都不一样,甚至更复杂和更具挑战性。例如,中方可能会提出要求美方放宽对中国投资某些战略性高新技术领域的限制,也可能要求美方放弃对我方国有企业的歧视性安全审查实践。而这些要价的谈判注定是不可能轻松的。

　　李晶:对美国而言也有多方面的挑战。这是美国与目前世界第二大经济体中国签订的双边投资协议,美国的主要利益考虑是国家安全、就业机会和本土企业利益。中美投资协定签订后,美国要放松对中国企业准入管制。特别是近年来,中国公司投资美国,常常遭遇美国政府外资审查委员会(CFIUS)基于“国家安全”的阻碍,投资协议签订后,美方应承诺公平对待中国企业赴美投资,对包括国有企业在内的中国投资者保持开放的投资环境,同时加大对中国的技术输出。

　　记者:中国该如何应对这些挑战?

　　李晶:面对这些挑战,中国可以采取以下措施。第一,采用准入前国民待遇和负面清单的模式,放宽投资准入,推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放。

　　第二,积极推进行政审批制度改革,政府简政放权,取消和下放一大批行政审批事项,为中美投资协定谈判创造有利条件。

　　第三,修订立法,统一内外资法律规定,保持政策稳定、透明、可预期；建立公平开放透明的市场规则。

　　第四,加快国有企业体制改革。减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、价格竞争实现效益最大化和效率优化。进一步深化国有改革。国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营政府监管为主要内容的改革,开放竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断,提高透明度接受社会监督。

　　第五,对关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,加强和完善国家安全审查机制,为我国前瞻性产业的发展提供战略保障。

　　第六,进一步建立中国自由贸易试验区,为全面深化改革和扩大开放探索新途径积累经验。