温州市推进公共财政预算改革深度解读

　　温州网讯 老百姓的钱，政府部门到底怎么花？每年要花多少？是否花在该花的地方？这些问题的答案，可以在政府预算编制中找到。

　　然而，由于预算编制不科学，预算管理缺效率，“突击花钱”时有发生。为此，去年以来，我市加大对市级部门预算审查监督力度，出台了《关于加快推进公共财政预算改革的实施意见》(以下简称《实施意见》)，以及《温州市市级部门预算审查监督办法》，召开市级部门预算草案听证会，6个试点部门预算草案进行分项审议表决，积极推进公共财政预算改革。

　　昨天，市人大财政经济委员会在“两会”期间召开会议，审查本年度我市的财政预算。在本次会议上，能看到我市推进财政预算改革前的一些问题所在，以及今后将会带来的变化。

　　看预算编制——

　　只有数据没内容，内行人也看不懂

　　后果：让远高于市场价的购置安排过关

　　预算编制，是部门规划一年的花钱打算。然而前几年，我市一些部门的财政预算编制，看得人一头雾水。

　　预算编制过程，通常由政府和部门主导，缺乏公共参与和公共选择，由此导致公共资金演化为部门利益。有些部门确定的预算，只是一定的增长比例，只有数据，没有匹配的内容。而一些部门的经费，本来应该属于一般公用经费或者日常业务经费，但却巧立名目，设立了专项资金，比如招待费、出国经费、中心组学习会经费等等。

　　此外，预算编制缺乏完整性，文本粗糙而且内容也不够详细，不仅让审查预算的人大代表看不懂，即使专业人士也看不清楚。比如，财政部门未能编制总预算收支表，导致了政府性基金预算、部门预算、专项资金预算等资金间的对应关系不明晰，难以反映当年财政综合预算安排。而编制内容不详细，导致一些远高于市场价的预算购置安排，“含含糊糊”地过了关。

　　市人大代表陈珍文在本次“两会”提交的建议中就提出，参与公共财政监督的主体要更加广泛，监督形式要常态化并且灵活多样，财政预算开支的项目，要充分保障公众的知情权，同时开支的明细要增加透明度。

　　破解之道：《实施意见》提出，最大限度实行民主决策，探索吸收人大代表、政协委员和社会公众参与预算编制管理，使财政成为“看得见”的财政；部门预算按照经费保障与事业发展相适应的原则编制，修订完善预算支出定额标准和资产配置标准；强化政府采购预算约束，健全集中采购运行工作机制，不断扩大政府采购实施范围；健全预决算审查机制，试行部门预算分项审查机制，逐步建立预算听证制度。

　　看预算管理——

　　2012市级财政专项资金当年7月才确定

　　后果：年初要过紧日子，年底资金很充裕

　　财政预算编制好了，这么一大笔钱该怎么用好呢？近年来，由于不够规范，关于怎么花钱，我市常常出现因上下衔接缺乏效率而出现“上气不接下气”的状况。

　　市级财政专项资金预算和政府投资预算，是市级总预算的重要组成部分。但是，2012年我市政府投资预算经人代会审查通过后，财政部门未能及时发文下达给各部门，导致2012年市级财政专项资金安排到当年7月才确定，影响了项目安排和资金使用效率。还有一些部门反映，财政部门的预算指标下达程序较为复杂，国库集中支付系统与现行的预算体系未能完全统一，这些，都影响到工作效率，甚至也不利于对预算执行的统计分析和监督。

　　与这一现象相对的是，我市一些部门在为“悬在半空”的预算资金而勒紧裤带的同时，还有些部门在年底时却出现大量预算资金结余。2012年6月初，市人大财经委对2011年度市级财政决算进行调查发现，我市某局专项修缮和专项设备购置结余8181万元。在场的市人大代表询问，如何将预算安排与项目推进统筹安排，该局负责人在回答询问中坦陈：在资金的安排和使用中，缺乏前瞻性。

　　事实上，该局暴露出的问题，在其他部门亦有不同程度的存在，这就是资金安排和调度使用上不匹配造成的。

　　破解之道：《实施意见》提出，建立“全口径”的政府预算体系，反映政府收支总量、结构和管理活动情况，对政府性资金进行统筹安排；财政部门加快预算批复，加强用款计划，严格控制预算变更，除遇突发性重大事件外，定期集中办理预算追加。

　　看突击花钱——

　　十一二月支出占全年比重27.2%

　　后果：“负向激励”让钱难以花在刀刃上

　　2010年，我市一般预算在11月和12月的支出，占了全年总支出比重的27.2%，基金预算第四季度合计拨付率达42%。这种临近年底突击花钱的现象，绝非个别现象。对于部分政府机构、事业单位、国有企业以及科研院所，突击花钱，成了每年年底必做的功课。

　　“突击花钱”现象背后的逻辑在于，如果没有如期、如数花完当年预算，不仅该部门的当年业绩会增加一项负面评价，还会影响下一年度该部门可以获得的预算经费拨付。在这种“负向激励”的模式下，突击花钱有利，节约开支吃亏，成了某些部门的“惯性思维”，但由此带来的是财政资金的浪费。对老百姓来说，这个“钱是否花在刀刃上”的问题，需要政府进行有效的绩效评估和奖惩结合的约束力来解答。

　　今年“两会”期间，民革温州市委员会在一份提案中提出建设、审计、财政等部门要按照各自职责分工加强监督工作，规范建设行为，提高资金使用透明度和使用效益。强化“节财即生财”观念，发挥资金效用最大化。

　　但在目前，我市的绩效评价系统难以到位，传统的财政管理侧重于合规合法性监督，却较少关注于预算资金使用绩效，对项目金额的确定简单随意，对与支出绩效的评估也没有与部门考核、领导奖惩相结合。

　　破解之道：《实施意见》提出，整合政府资源，调整优化财政支出结构，对结余资金进行清理和统筹，严格控制行政管理成本的增加，尤其是“三公经费”的支出总量；将绩效理念融入预算管理全过程，完善绩效评价的标准体系，逐步试行绩效运行跟踪监控，将预算绩效管理工作纳入市政府对部门的年度目标责任制考核。

　　记者 沙默 见习记者 柯哲人