中国环境报：土壤治理关键要改进治理结构

　　土壤污染是我国当前最值得关注的生态环境问题之一。它直接关系农产品的安全，关系到人民的健康。由于其具有隐蔽性、危害的滞后性、不可逆转性等特征，蕴藏着比水和大气污染更大的危害和风险。

　　令人担忧的是，我国土壤污染防治的各项基础性工作进展缓慢，存在土壤环境监督管理体系不健全、法律法规严重缺失、监管监测能力薄弱、土壤污染防治投入不足、土壤治理修复的科技支撑能力较低等问题。

　　要取得土壤污染防治的良好效果，必须提高各级政府对于土壤环境的管理能力。而我国土壤环境的管理能力很大程度上受制于政府的环境管理结构。对此，笔者有以下建议：

　　建立法定的高规格的部门间协调机构

　　土壤污染问题涉及到很多主管部门，如环保、农业、国土资源、矿产化工等工业部门以及财税部门，存在着各部门职责交叉、界限不清的问题。厘清部门间的关系非常必要。

　　虽然在今年1月国务院出台的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》(以下简称《工作安排》)中提出：“建立由环境保护部牵头，国务院相关部门参加的部际协调机制，指导、协调和督促检查土壤环境保护和综合治理工作。”但笔者认为，仅靠部际协调机制难以解决多头管理的问题，常常会因部门利益影响工作效率，协调平衡部门利益，提高工作效率需要高规格的协调机构。

　　同样，推动土壤污染立法工作，也需要高规格的协调机构。我国土壤污染防治相关法律法规尚不健全，《土壤污染防治法》的草案和编制说明已于2009年12月完成，但到现在仍未能进入立法程序。今年全国人大发布的2013年立法计划中，这一法案仍未能够被列入审议范围。这意味着，如果明年仍未被列入立法计划，那么，国务院《工作安排》中到2015年“建立土壤环境保护政策、法规和标准体系”的目标将很难实现。

　　为尽快改变我国土壤污染防治边缘化的状态，有效遏制土壤污染的蔓延，国务院有必要设立由国务委员或副总理牵头的“土壤污染防治与修复”的临时性专门机构。从长远看，还可借鉴国外在环境规制上的有益经验，设立高规格的国家环境资源委员会。惟有如此，才能从根本上解决当前土壤监管监测能力薄弱、治理资金不足、土壤治理修复的科技支撑能力严重缺乏等问题。

　　改革环境监督管理体制，摆脱地方政府干预

　　在现行的管理体制下，我国各级环境监管部门均隶属于各级政府，是地方政府的一个机构。其负责人由地方政府任命，其经费，包括工资和福利待遇都是由当地政府提供。因而，其从事的所有活动都不可能独立于地方政府。

　　由于环境执法的对象主要是各类企业，是地方政府财政收入的主要来源，是解决当地就业压力的主要依靠对象，因此，这些企业大都受到地方政府的保护。失去了自身独立性的地方环保部门显然不会违背地方政府的意志，去做不利于企业的事情。而且，地方环保部门也没有对违规行为采取强制性措施的决定权。这是我国环境管理领域广为存在着有法不依、执法不严的重要体制原因。

　　世界大部分发达国家的环保管理系统都实行的是垂直领导的管理模式，以使环保部门能够独立地履行其职能，不受地方当局或其他部门的干扰。面对我国严峻的环境污染态势，从对人民高度负责的角度出发，环境监管体制改革势在必行。

　　鼓励社会监督、公众参与的保障机制

　　环境保护公众参与的思想形成于上个世纪60年代。世界上许多国家陆续都将公众在环境事务中的参与权作为一项重要原则写进了法律，我国也不例外。

　　目前，这项原则已为国际社会公认，并经常出现在国际法文件中。比如，1992年联合国环境与发展会议通过的《关于环境与发展的里约宣言》中第10条规定，当地的环境问题必须在所有相关公众的参与下才得以最圆满的解决，应使公众有机会参与决策过程以及充分有效地利用司法和行政程序。

　　我国《环境保护法》第6条也规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”

　　毫无疑问，公众参与是一个符合环境治理规律、行之有效的制度，有助于实现环境保护法制化的目标。这次国务院《工作安排》的保障措施中也明确提出“引导公众参与”。要求“完善土壤环境信息发布制度，通过热线电话、社会调查等多种方式了解公众意见和建议，鼓励和引导公众参与和支持土壤环境保护。”

　　然而，目前我国土壤污染防治工作还缺乏社会监督和公众参与的必要保障机制。为了防患于未然，动员全社会参与土壤污染的防治，应进一步推动土壤污染信息公开。只有让污染制造者面临更多社会压力，调动公众参与的积极性，才能有效推动我国土壤污染防治工作。

　　总之，土壤污染是当前最值得中国关注的生态环境问题之一。面对中国严峻的土壤污染形势，必须改变政府治理不力的状况。而要做到这一点，离不开政府治理结构的改进。无疑，深化改革是别无选择的出路。(郑玉歆作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所)