【聚焦】温州也有地方立法权了 将带来什么变化？

　　从正在举行的省十二届人大常委会第二十一次会议上获悉，我省温州、金华、台州、湖州、衢州等五个设区的市已具备立法能力，符合制定地方性法规的基本条件，其制定地方性法规的时间将在本次会议审议并通过后开始。

　　根据立法法规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。

　　省人大常委会副秘书长、法工委主任丁祖年介绍，省人大常委会已组织对这5个市的立法能力和立法需求进行评估。评估组认为，温州等5市具备了开展立法工作的能力，立法需求迫切，人口数量、地域面积、经济社会发展情况符合立法法的要求。

　　这些开始行使地方立法权的市可以立什么法？立法法规定，设区的市的人大及其常委会根据本市具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省人大常委会批准后施行。

　　“升级版”的立法法在依法赋予所有设区市地方立法权的同时，也明确限定设区市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。

　　例子1

　　保护温州人大水缸

　　法是一道亟需的“藩篱”

　　以珊溪水库为核心的珊溪饮用水保护区是温州人的大水缸。但是，库区非法捕捞、投饵垂钓、网箱养殖等不良行为依然屡禁不止，让人十分担忧。

　　倒不是缺乏管理，而是管理缺乏法律“靠山”。2012年4月，我市设立珊溪水源属地联合执法办公室并成立珊溪水源保护联合执法队伍。同时，对库区渔业资源采取滤食性鱼类投放和三年封库管理的措施。执法队伍作为珊溪水库的“夜行卫士”，守护“大水缸”安全成效显著。

　　不过，市水利局(珊溪水利枢纽管理局)库区管理处副处长龚昌栋坦言，由于没有明确的法律依据支持，对非法捕捞行为开出的罚单，有时也会遭遇拒不执行却又无权强制执行的尴尬。在执法过程中，执法队员遭遇暴力抗法情况时有发生。而现有法规对于这些违法者的威慑力明显不足，致使违法情况反复。

　　为了千家万户的饮水安全，立法保护珊溪饮用水保护区势在必行。以前由于没有立法权，我市不得不向省人大常委会争取立法，至今未能遂愿。

　　浙江玉海律师事务所主任、省人大代表冯蒋华认为，温州人比谁都了解这个水源地的流域情况，比谁都清楚应如何保护它，可是因为温州以前没有立法权，只能请求省人大常委会支持立法，只能“麻烦”身处杭州、远离珊溪，而且多数可能并不了解珊溪水库相关情况的省人大常委会成员去讨论决定此项事务。这无形中增加了立法前的调研工作量，提高了立法成本和立法周期，而且可能由于信息不对称的原因，产生类似于“看得见的无权决定，有权决定的看不见”现象，影响立法质量和执法效果。“一旦拥有了地方立法权，我们就可以因地制宜地将包括环境保护在内的相关社会管理进行‘约法三章’，以法律形式规制一些事项，这不但使立法效率大大提高，而且使法律更具操作性。”

　　例子2

　　城市建设和管理

　　地方之法更接“地气”

　　1月23日，发生在瓯海区景山街道将军新村的一个事故，让人着实揪心。该处一民房内的非法燃气钢瓶存放点发生爆燃，造成三人死亡。

　　该事故再一次敲响了燃气安全的警钟，也对燃气供应点的设置管理提出了反思。但是，相关执法部门在执法过程中发现，在浙江省相关法律规定中，对瓶装燃气供应点设置要求颇高。新供应站建设环节多，落地困难。在市场驱使下，地下窝点暗地滋生。同时，瓶装燃气管理涉及多个部门，各部门管理依据不同，存在职能交叉和管理盲区。

　　市城管与执法局法规处相关负责人认为，在城市管理中，像瓶装燃气、城市道路管理、违法建筑处置、生活垃圾分类等管理，需要结合温州实际情况，出台“温州版”的地方性法规或者配套规则。

　　他认为这样能给温州城市管理带来三大好处。首先，它让执法更有效，现有城市管理在执法过程中，存在一些有违则、却没有罚则的“尴尬”。如在社会环境噪音、门前三包等方面，我们可以补充相应的处罚条款，这样才能实现执法的效果。其次，它让城市管理更有针对性，现在温州城市管理中参照的是上级相关城市管理法规，当发现执法过程中部门存在职能交叉时，我们就能通过地方性法规及时明确责任，避免管理部门之间“踢皮球”。最后，它还能让城市管理更接“地气”，因地制宜地实施管理措施。

　　例子3

　　保护管理历史街区

　　破解矛盾希望有章可循

　　喜欢城市历史街区的人，都希望温州这座城市能够留住历史，不过现实却有着尴尬的一面：历史街区的许多老房子破败不堪，拆除不被支持，不修又不适宜居住，于是街区就出现东一块西一块的房屋“补丁”，破坏了老城区的整体美感。

　　2010年，温州重启国家历史文化名城申报工作。城西街、庆年坊、朔门街、五马-墨池被列为“四大历史文化街区”。街区内不少是明清或民国时期的历史建筑，具有一定的历史和艺术价值，但同时他们又大都年久失修存在着较大的安全隐患。是拆是留？如何修葺？这些受保护的老房子的拆改问题久拖未决。

　　“如果建筑物被纳入文保单位，则可依照《国家文物法》进行保护修缮。而这些老房子一方面够不上文保单位标准，另一方面又属于历史建筑，在历史和现实的夹缝中左右为难，关键就是缺乏保护管理条例。”市文物保护考古所副所长黄培量如是说。记者采访了解，目前我市对历史文化街区内危旧房一般只是进行局部整修，没有统一技术标准，也不能根本地改善居住环境。

　　近年来，随着人们历史文化保护意识的深入，全国各地有立法权的城市已纷纷行动起来，出台或正在起草与历史文化名城保护相关的法律条例，加强城市历史风貌保护。“希望温州也可以制定出台相关的历史文化名城保护条例，加强对历史文化名城、街区、建筑的保护和管理。”市规划局相关负责人说。他还特别提到，老街区的巷弄比较窄，一般3米来宽的消防车根本无法进入，一旦起火，后果不堪设想，为此还应当制定针对老城区特点的消防法规条例，为老城区建立独立的消防系统，消除隐患。

　　温州市人大常委会法工委主任张国光介绍说，以前温州想要制定一部地方性法规，过程比较艰辛。由于各方面因素限制，多年来，温州只有五部地方性法规，而且从提出到通过，通常要好几年。和普通的设区市相比，较大的市享有立法权等多项权力。

　　张国光透露，温州目前打算提请省人大常委会立法的有两部条例：《珊溪水资源保护条例》和《雁荡山保护管理条例》。一部地方性法规若想立法，正常程序是市政府拟定草案——上报省法制办——省政府常务会议审议通过——省人大常委会环资委初审——省人大法工委再审，这样才能通过，通常需要耗费多年。

　　设想，如果温州有了立法权，以每年两到三部的立法速度，一届人大下来，需要法律支撑的主要问题都可以得到解决。这将有利于温州大都市区域的拓展，今后城市建设方面有了地方性法规，更具备可操作性，拓展大都市。

　　而在市图书馆管理员、温州民间智库成员钟显明看来，温州未来立法有N种可能，可以结合温州市情和区域特色，在住房难、停车难、金改、农村综合改革、民政改革、教育改革和医疗改革等热点问题上尝试出台地方性法规，让问题解决有“温法”可依，惠及民生。

　　钟显明说，温州如果有了地方立法权，也为市民直接参与立法过程提供了更多的可能。每次出台“温法”，不妨广纳民意、集中民智，因为对市民意志的尊重也能促进市民的自觉守法。

　　“较大的市”是一个法律概念，在我国宪法、立法法和地方组织法里都有规定。立法法中，“较大的市”是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

　　根据立法法，这三类城市的人大及其常委会根据本地的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规和本省(区)的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，经批准后施行；其政府可以根据法律、法规和地方性法规，制定规章。

　　这就意味着：一个地级市如果不是“较大的市”，人大和政府发布的吸引外资、制度创新的措施等，只能称之为规范性文件、文件等，对外的效力有限；但如果这城市具备地方立法权，将一些文件上升为地方性法规、地方人民政府规章，只要不抵触上位法，它就具有法的地位和效力。

　　申报“较大的市”的一般程序为：拟申报的地市政府向省政府请示，省政府同意后转报国务院，然后由国务院具体负责的法制办派人到申报的城市做实地考核。

　　相关人士介绍，目前，我国“较大的市”共49个，包括省会城市27个、经济特区城市4个、国务院先后4次批准的18个。自1993年国务院批准苏州、徐州为“较大的市”以后，批准工作暂停至今。

　　温州处于长三角与海西区的交会城市，文化复杂、社会结构的多元化也特征明显，宗教宗派问题、流动人口问题、安全生产问题和“青山白化”问题等尤为突出，社会管理的压力很大。市政府虽然对以上这些问题制定了一批有效的规范性文件，但规范性文件缺乏法律约束，容易造成政府违法，导致一些社会问题长期得不到有效解决。赋予温州地方立法权，推动多元社会问题的根本解决，具有非常积极的试点意义。

　　而温州作为全国金融改革综合试验区、全国首批农村改革试验区、全国城市综合改革试点等，可以说是全国深化改革的“试验田”，但随着试点试验的深入推进，温州法制建设特别是立法滞后显得十分突出。一些先行先试中的障碍由于得不到法律法规的支持而难以突破，一些探索成功的试验成果由于不能上升为法律法规而难以复制，影响了改革的实际成效。

　　还有，温州经济要继续保持先发优势和特色，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府规范引导作用，也亟需赋予地方立法权。

　　1987年，温州就开始申报“较大的市”。27年间申报次数多达5次。这一路，温州是怎么坚持下来的？

　　跑得很辛苦——时任温州市法制局局长瞿桂仁回忆，改革开放后，温州在金融改革等方面有了一些独到的探索。但根据现行的法律规定，温州只可以出台一些内部的经济规范性的文件，不准、也没有权力制定地方法规。当年为了“申市”，跑得很辛苦，还去“请”了不少法制办领导来温州考察。温州这么多年来一路坚持，真的很不容易。

　　逢会必提“申市”——时任温州市人大常委会副主任项剑萍讲述，担任全国人大代表的那十年间，几个温州的人大代表无论大会小会，逢会必提“较大的市”。温州是一座独具创新精神的城市，如果不赋予这座城市以一定的地方法规立法权限，无疑会挫伤这种精神。争取“较大的市”需要天时、地利、人和，“地利”是政府努力，“人和”是人大代表的团结。

　　“申市”已成代表的惯例——温州市人大常委会副主任王小同曾表示，在人大代表里面，有个共识，“申市”是温州代表每年参加全国两会的首要大事。可以说，温州拿下“较大的市”不仅为其他地区提供了很好的样本，也为中国法治政府建设做出了自己的一份努力。

　　“较大的市”，是一个温州人苦苦呼唤了26年的梦，是一条温州人走了26年的“愚公之路”。在这背后，有很多人，他们的故事一直和温州的“申大”之路连在一起。

　　陈笑华

　　历届人大代表呼吁27年锲而不舍

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　　陈笑华，全国人大代表、温州市人大常委会主任

　　“我们去省里开会的时候，其他设区的兄弟市都跟我们说，你们温州一个劲地呼吁，现在总算有眉目了。他们还说：“我们跟随温州，温州第一批不给，说不过去。” 【查看更多】

　　郑雪君

　　追问张德江要“说法”

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　　郑雪君，全国人大代表

　　“我会一直关注温州申请成为‘较大的市’这件事，今年如果批不下来，明年还会继续努力，我当代表5年，只要有机会就要提。”【查看更多】

　　瞿桂仁

　　那时谁也不了解流程 我曾直奔国务院

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　　瞿桂仁，温州市法制局原局长

　　1987年，是一个重要的时刻，那一年，温州首次申报“较大的市”。

　　时光倒流，温州市第一任法制局局长瞿桂仁就站在了当时这个历史节点。现年已是80多岁高龄的他是最初、也是全程参与温州“较大的市”申报工作的人物之一，老人回忆说，26年前他首次接触“较大的市”的概念，但没想到就是这四个字，深深渗透进了此后他的生活。 【查看更多】

　　项剑萍

　　连续十年提交建议

　　曾生气沮丧但从没气馁

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　　项剑萍，市人大常委会原副主任，第九届、第十届全国人大代表

　　在任两届全国人大代表十年间，项剑萍每年均领衔提出“较大的市”的建议。她是温州对“较大的市”提得最多的人。 【查看更多】

　　王小同

　　“接棒”是一种共识

　　大家都自觉去履行

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　　王小同，温州市人大常委会副主任，第十一届全国人大代表

　　在王小同桌上，有一叠文件整齐地摆放着，那是他五年来关于要求批准温州为“较大的市”的建议。第十一届全国人大代表王小同从项剑萍手中接过了领衔提交议案的“使命”。 【查看更多】

　　市社科联调研员洪振宁：

　　这让我想起了一件事，当年温州打算开展温瑞塘河治污工作，在治污前当然要立法。所以，当时市里提请省人大立法，省人大常委会多次派人来温调研，省、市两级人大共同起草条例，我也参与讨论，当时条例的初稿前后修改了六七遍。

　　温州是有着超900万人口的城市，改革领域涉及众多，没有地方立法权，影响巨大。地方立法权下放后，各地可根据自身实际情况，予以立法，既简化了立法程序，又能更有效地治理各个不同的地区。况且，温州人的自治精神特别强，此举也让城市发展更有希望。

　　市委党校教授朱康时：

　　有别于以判例法作为法律渊源的英美法系，我国属于大陆法系。以制定法为渊源的大陆法系最大缺点就是滞后性。加上我国还存在部门立法现象，许多法律到了地方，往往水土不服。尤其像温州这样市场经济的先发地区，立法的滞后更是严重制约了地方的经济发展和社会进步，也影响了社会公平。

　　由于过去我国只有成为较大的市才能拥有地方立法权，所以像三垟湿地保护、温瑞塘河治理、民间金融管理等，都需要通过省人大常委会才能立法。立法时间长，成本高，效率低。为争取成为较大的市，温州已经锲而不舍地坚持了整整27年。这次立法法的修改把地方立法权扩大到所有设区的地级市，这样不仅可以进一步体现中央和地方的分工需要，也为降低立法成本，加强地方治理，提高地方积极性，提供了制度保障，还有利于促进地方政府之间竞争，推进制度创新。拥有了地方立法权，温州必须根据立法权限，进一步提高立法水平，在服从上位法的前提下，提高立法效率，提升立法质量，防止法律冲突。

　　温州大学法政学院院长、教授钭晓东：

　　此次立法法修订对温州而言，至少有三层意义：其一，给温州这一“尚处较大市门外”的城市以“地方立法权上直接发出声音机会”。其二，借地方立法权拓展给予温州的软性探索规则成为正式法律规则的机会。其三，借“立足于温州本土，归属于全国”的逻辑主线，让温州本土的规则探索在全国层面呈现示范意义，提供试错经验。无论是成功还是失败。这都是一笔财富。

　　能否最终成为法律规则并不重要，重要的是至少有了地方立法权的资格认定。这无疑也给温州一次提升发展机遇与契机。

　　无地方立法权，任何先行先试的规则探索与试错，至多是无法律约束力的“软性指导意见”，无疑会限制其探索功能发挥。立法权下放使温州的先行探索成果，可以从原有的软性“指导性意见”转成刚性地方法规，从而借助“法律法规身份的转变”，让温州这一“规则试验田”充分产生价值。